市各有关单位：
　　为进一步贯彻实施《行政许可法》，规范行政审批工作，及时发现和纠正行政审批过程中的不规范行为，提高行政效能，今年7-8月份，市法制办和市审管办成立联合检查组，对公安局等8个部门的行政许可案卷进行评查，现将评查情况通报如下：
　　一、基本情况
　　按照市法制办、市审管办联合下发的《关于组织开展行政许可案卷评查活动的通知》要求，市公安局、市民政局、市社保局、市市政园林局、市林业局、市安监局、市港航局、市工商局8个部门，对2008年度的行政许可案卷进行了认真自查。7月28日至8月5日，市法制办、市审管办牵头，由上述部门法规处处长（办公室主任或法制工作负责人）组成评查组，采用随机抽取的方式，对上述部门共计80卷行政许可案卷进行了评查。这次评查活动，采取听汇报、查阅案卷、进行点评等方式进行。评查结果表明，各部门为贯彻实施行政许可法做了大量工作，取得了一定的成效。具体表现为以下五个方面：
　　（一）领导高度重视。各部门由主要领导或分管领导牵头，组织开展了自查自纠工作。市港航管理局对这次评查非常重视，成立了由局主要领导为组长，分管领导为副组长、各处室负责人为成员的行政许可案卷自查小组，开展了自查自纠工作。市民政局在全市行政许可案卷评查工作座谈会后，结合上半年该局行政执法案卷评查交流工作实际进行专题研究，要求把这次行政许可案卷评查工作作为推进民政事业发展的一项重要举措来抓。市市政园林局积极开展进行个案剖析，做到点面结合，对发现的问题，有针对性提出了整改的意见，并督促落实。市公安局每年均组织本系统的案卷评查活动，通过案卷评查，加强行政执法监督，交流办案经验，发现和解决行政执法中存在的问题。
　　（二）配套制度健全。市社保局、市港航管理局建立了五项配套制度。一是行政许可受理申请和送达决定办法；二是行政许可听证办法；三是行政许可决定公布和查阅办法；四是行政许可监督检查办法；五是行政许可责任追究办法。市政园林局、市安监局等部门相继制定推出的AB岗、审批事项监督制度等等。这些配套制度的建立和实施，较好地规范了行政许可行为，保证了《行政许可法》得到深入贯彻实施。
　　（三）审批方式创新。按照"依法、高效、便民"的原则，市工商局等单位出台一系列的便民措施。如"一审一核"制、"告知承诺"制等等，并开设审批"绿色通道"，进一步简化审批流程，提高了办事效率。
　　（四）政务公开到位。大多数部门根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的要求，通过印制《办理须知》、大厅墙壁张贴公告和门户网站公布等形式，公开行政许可事项的依据、条件、数量、程序和审批期限等等，接受社会监督，促进依法行政。
　　（五）文书制作规范。如市民政局的行政许可案卷，对取得的书证复印件均有出证人"与原件相符"等字样的确认，并有执法人员签名，取证日期及证据来源在行政许可案卷中反映的较为清楚。文书比较完备，案卷管理规范。大部份的执法案卷内目录和材料齐全，排列有序，装订整齐。
　　二、存在的问题
　　这次行政许可案卷评查，被查部门均选送10个卷宗，从查阅卷宗并结合平时办件管理情况来看，主要还存在如下问题：
　　（一）审批事项消减和环节减少难度大。我市从2000年经过三轮审批制度改革和最近的非行政许可审批事项的清理，取消了一批审批事项，但审批事项、审批环节仍然过多，审批程序仍然烦琐、复杂。一是审批事项多。三轮审改时，我们严格执行《行政许可法》的规定和要求，没有法律、法规和规章依据的，一律不能设定行政许可。但是，由于非行政许可审批事项，国家没有明确的法律界定，对于国家部委办和省厅发文设立的一些审批事项，我们无权给予取消，只能作为非行政许可审批事项予以保留。这样原先没有法律、法规依据不能设定许可的事项，现在却作为非行政许可审批事项而设立。二是审批环节多。法律、法规设定的审批事项，大多没有明确应提交申报的材料，而是由部门自行确定。这样从国家部委到市级部门，层层加码，要求申报的材料越来越多。如申领建筑施工许可证，《建筑法》规定的是8个申报材料，而到我们市级细化为14个申报材料。有的还是"大审批"套"小审批"，如申请人凭"计划生育证明"到"计生部门"办理"计划生育责任书"，凭"计划生育责任书"到安监站办理"安监手续"，再凭"安监手续"和其他要件，到审批中心建设窗口办理"建筑施工许可证"。三是审批层级多。部门一般要经过经办人、科（处）长、分管局长（主任）和局长（主任），有的要从县（市、区）开始一直申报到省级。
　　（二）审批行为不规范。一是增设的审批事项或增加的审批条件没有按规定程序报批并向社会公布。在这次行政审批案卷检查中，我们发现个别部门实施的许可项目要求的申报材料比三轮审改确定的要多。虽然这些项目设定或要求申报的材料是有法律、法规的依据，但也必须经审管办和法制办核定后，报市政府批准，然后向社会公布。二是自由裁量权过大。主要表现在审批的标准弹性大。如户外广告，牌体要与周边景观相协调，是否与周边景观协调，没有明确衡量标准，全凭审批人员主观判断；如安监局的危化品许可证换证，有的要求提供原安评报告，有的要求重新做安评。三是审批结果的复杂化。个别部门的某一许可证发放从领导签字同意到印发批复文件再到发放许可证,时间周期较长。四是部门之间互为前置。如开采岩石矿涉及占用林地的审批，而林业部门在审批占用林木地时，要求申请人提供开采许可证。五是审批时限不明确。特别是一些没有进中心的部门或事项，没有开具承诺通知书，办理没有时限。如这次案卷评查中，发现个别部门办理经营许可证项目，申请人申报时间是2008年1月5日，而审批通过时间是2008年9月21日。
　　（三）卷内材料制作、归档不够严谨规范。《行政许可法》设定了实施程序，有严格的环节、方式、顺序和时限的要求。在评查中，我们发现有个别部门行政许可案卷缺乏卷内目录，文书散乱且没有编码，不符合案卷的制作要求。大多数部门的案卷都有卷内目录，文书也有编码，但普遍存在文书混排无序、纸张大小不一、无用文书穿插其中等问题。
　　（四）对申请人、经办人、签收文书人主体资格审查不严。评查中发现有些部门对申请人的主体资格不收集证据加以验证；对申请人的具体经办人和各种法律文书签收人的主体资格不进行确认。有行政机关因不验证申请人主体资格而把许可决定发给了不存在的申请人；也有行政机关在法律文书中擅自简化申请人名称，导致出现了申请的人没有获得许可，没申请的人却获得了许可的现象。
　　（五）受理环节的文书不符合要求。申请人向行政机关申请行政许可时，会按要求提交若干申请材料，如果申请材料不完整或者不符合要求，行政机关应当出具补正通知书，在申请人提交齐全的材料并符合要求后，应当同时出具收件清单和受理通知书。依法不予受理时应当出具不予受理决定书。在评查中发现许多部门缺失以上一种或多种文书，或文书不符合要求，常见的问题是没有补正通知书，收件清单中所列的材料与案卷中的材料不一致，不予受理决定书缺乏或者缺少法律要素等。规范的做法是：补正通知书应当一次性告知申请人所有应当补齐的材料和需要修改的内容；收件清单应当清楚说明申请人提交了哪些申请材料，是否复印件，是否当场核对了原件，并由申请人和受理的工作人员双方签字确认；受理通知书应当注明受理日期；不予受理决定书应当说明不予受理的理由和依据，并告知提起复议和诉讼的途径和期限。以上文书都应当注明日期，加盖行政许可专用印章，使用送达回证依法送达申请人，留存一份和送达回证一起归入案卷。
　　（六）审查环节缺失证明材料。受理申请后，除非是当场做出的行政许可，行政机关都应当进行实质审查。与受理环节的形式审查不同，实质审查主要侧重于对申请材料的真实性、合法性以及是否符合许可标准进行审查。这个过程中需要对申请材料进行验证，有时需要进行现场勘验，对申请人进行询问。上述审查过程都应当采集证据材料加以证明，证据是行政机关行政执法案卷中最重要的材料，包括两个方面，一是实体审查中采集的证据，二是履行程序职责中采集的证据。而评查中发现许多部门的审查活动没有采集证据，或者采集了很少的证据，有的部门还是沿袭许可法实施前的做法，即在申请人的一张申请表上完成了受理、审查和决定的全过程，最后在申请表上盖章表示同。　　　　　（七）证据存在瑕疵。此次评查发现各部门许可案卷的证据明显没有处罚案卷中的证据规范，反映了各部门的一个错误观念：认为行政处罚对当事人不利，所以要尽量依法办事，而行政许可是授益性的行政行为，申请人不会认真计较，所以马虎点不要紧。其实，在复议和诉讼中，行政许可的证据要求与行政处罚等行政行为的证据要求是一致的，因此，务必切实规范行政许可案卷中的各类证据。普遍存在的问题有：一是复印件应当符合三个要求：注明与原件核对无误、原件提供人签字盖章、注明日期。多数部门没有这些要素或者要素不全。二是现场勘验笔录和询问笔录不记载亮证执法情况，有的无执法人员和申请人签字，有的甚至不注明日期。三是送达回证不注明送达文书的文号，送达人没有签字，签收人身份不明，也有的不注明日期。四是有的部门作出许可决定发放许可证后，相关的许可证件没有留存复印件归档。
　　三、建议和要求
　　(一)严格依法行政。依法行政的本质就是依法规范行政权，保护公民、法人和其他组织的合法权益。一是领导干部和执法人员要提高对《行政许可法》的认识，加深对《行政许可法》精神实质的理解，不断提高依法行政的能力和水平。二是各级领导要带头执行《行政许可法》，严格依法办事，防止行政许可工作中自由裁量权过大，杜绝"不透明"、"不诚信"等不符合法律规定的现象发生。三是相关部门要认真按照《行政许可法》的要求，积极转变管理理念、转变管理方式、转变管理职能，有效防止行政权力滥用、越位与错位，努力打造廉洁政府、效能政府、法治政府、诚信政府、责任政府。
　　(二)严格审批行为。一要进一步加大对规范性文件的清理力度，凡与行政许可法相悖的文件，要进行修改或予以废止。二要继续对行政许可事项和非行政许可审批事项进行清理，严禁变相恢复已取消的行政许可。三要加强对行政许可收费的清理，凡是法律法规没有规定的，一律不得收费，也不得借行政许可之机搭车收费、捆绑收费。四要加强对审批中心窗口的授权，实实在在地方便企业、群众办事，提高办事效率。
　　(三)严格审批程序。《行政许可法》的主要内容是行政许可程序，这些程序性规定，是实施行政许可必须遵循的法律规范，违反这些法律规范，就构成程序违法。没有按照《行政许可法》相关程序规定实施的部门务必进一步提高认识、积极改进、狠抓落实。对于案卷中所反映的程序问题，各部门要认真总结，加强对《行政许可法》的学习和研究，准确理解《行政许可法》所规定的各项要求，在实施行政许可中尊重并恪守程序，避免相同的问题重复出现。
　　（四）严格收集证据。行政许可案卷中的证据材料不仅是行政许可机关依法实施行政许可的重要工具和载体，同时也是复议机关和人民法院判断行政行为是否合法、能否成立的重要依据。因此各部门应当提高行政许可工作人员的证据意识，依法收集、固定证据，并使证据符合法定要求。
　　（五)严格审批监督。依法行政的基本要求是"有权必有责，用权受监督，违法要追究，侵权要赔偿"。这种权责一致的原则，许可法都作了严格的法律责任规定，应当认真执行。要按照《行政许可法》确定的监督原则，实行"谁许可、谁监管、谁负责"，认真开展许可后的监督检查。监察机关应加大对行政许可违法人员的处理力度，对严重的违法事件和人员进行公开曝光处理，对因故意或者过失不履行或者不正确履行法定职责的人员，应受到行政问责。
　　(六)严格整改落实。对在这次评查中发现的问题以及审批中心窗口运行的现状中存在的问题，有关部门要拿出整改方案，切实加以改进，逐步使我市审批中心的建设和运行与《行政许可法》和行政审批制度改革的要求相适应。

　　　　　　　　　　　　　　　　二〇〇九年九月十六日

主题词：依法行政 评查 通知
送：赵一德市长、彭佳学常务副市长、黄纯诚秘书长、詹永枢副秘书长
温州市人民政府法制办公室 2009年9月9日印发